AMÉRICA LATINA: CRECIMIENTO HACIA ADENTRO

Durante décadas la CEPAL constituyó el centro de mayor prestigio en cuanto al análisis de los problemas de desarrollo económico de la región. La CEPAL diseñó y recomendó políticas que tuvieron gran recepción en la mayoría de los gobiernos latinoamericanos. Su propuesta, conocida también como el estructuralismo latinoamericano, surge en medio de un contexto internacional y regional que permitía la aparición de fuerzas sociales que promovían un modelo de desarrollo más autónomo para la región.

En el ámbito internacional, el triunfo de Estados Unidos en la II Guerra Mundial supuso el predominio del modelo capitalista como sistema económico para los países latinoamericanos. En la región se excluyó la implantación de un modelo económico centralmente planificado como sucedía en Europa Central, aunque se aceptó una versión keynesiana del capitalismo, en la cual el Estado desempeñaba un papel fundamental. Esto estaba en consonancia con las ideas predominantes en los centros de poder internacional donde se aceptaban vertientes algo nacionalistas de capitalismo, como el estructuralismo cepalista, que aparecían como una alternativa al modelo comunista.

También factores nacionales incidieron en la aparición del desarrollismo en su versión cepalista. Por una parte, se había producido una explosión demográfica significativa que creaba un mayor número de personas desempleadas que no podían ser absorbidas por el sector agrícola. Se necesitaba entonces un nuevo modelo de desarrollo que privilegiase actividades capaces de absorber la creciente mano de obra urbana. La industrialización parecía ser la actividad adecuada para este propósito. Por otra parte, se trataba también de redimensionar las políticas nacionales de desarrollo industrial que habían colapsado debido a la estrechez de los mercados nacionales. Finalmente, existía en América Latina una suerte de convicción que el crecimiento económico era una garantía de la mejora en las condiciones de vida. Se concebía a la industrialización como motor del crecimiento y, en consecuencia, del progreso social en la región.

El enfoque estructuralista partía de una crítica radical al sistema económico mundial vigente. Se dividió a la economía en dos polos con diferente dinamismo: el centro y la periferia. Estos dos polos se concebían como estructuralmente diferentes, pues mientras en la periferia predominaban estructuras productivas heterogéneas y especializadas, en el centro eran homogéneas y diversificadas. Estas diferencias incidían en el tipo de intercambio comercial y en las transferencias tecnológicas que ocurrían en la economía mundial. De acuerdo a la CEPAL, el mantenimiento de un sistema económico internacional de tipo centro-periferia producía un rezago productivo y tecnológico y un deterioro en los términos de intercambio de esta última. 

La dicotomía centro-periferia constituía el elemento relevante del pensamiento estructuralista, pero éste era mucho más amplio, e incluía los siguientes aspectos: En primer lugar el estructuralismo rechazaba la teoría tradicional del comercio internacional pues, debido a la dualidad centro-periferia, los países de esta última tenderían a especializarse en la producción de bienes primarios de exportación hacia los países del centro, mientras éstos venderían sus manufacturas a la periferia. Prebisch alegaba que este patrón de intercambio de la periferia había provocado un deterioro en los términos de intercambio de su sector externo. 

1. En primer lugar el estructuralismo rechazaba la teoría tradicional del comercio internacional pues, debido a la dualidad centro-periferia, los países de esta última tenderían a especializarse en la producción de bienes primarios de exportación hacia los países del centro, mientras éstos venderían sus manufacturas a la periferia. Prebisch alegaba que este patrón de intercambio de la periferia había provocado un deterioro en los términos de intercambio de su sector externo.

Este deterioro de los términos de intercambio obedecía al desigual reparto de los frutos del progreso técnico en el centro y la periferia. El centro retendría el progreso técnico debido a que el incremento en la productividad se repartía entre el capital y el trabajo, sin difundirse a la periferia mediante precios más bajos en las manufacturas. Además, los aumentos en la productividad en los enclaves exportadores de la periferia eran transferidos al centro por la ausencia de organizaciones sindicales fuertes que reclamasen mejoras en su situación laboral.

De acuerdo a Prebisch este desequilibrio entre el centro y la periferia podría corregirse mediante el desarrollo de un programa racional de industrialización, que permitiría aumentar la eficiencia productiva y acceder al avance técnico. Esta debía acompañarse con una reforma de la legislación social, que permitiese elevar de forma gradual el salario real y se correspondiese con los incrementos en la productividad.

2. Uno de los argumentos fundamentales del pensamiento estructuralista es su alegato en favor de la industrialización de la periferia. Esto se consideraba como el único camino válido al alcance de los países de América para aprovechar las ventajas del progreso técnico. El establecer un aparato industrial competitivo y consolidado permitiría alcanzar un desarrollo dinámico y autónomo que fuese menos vulnerable frente al exterior. De igual manera, el desarrollo industrial permitiría absorber el exceso de mano de obra existente en las economías latinoamericanas, elevar la productividad y mejorar el nivel de vida de la población.

El programa de desarrollo industrial requería de una razonable política de protección que permitiese a las nuevas plantas enfrentar, en su fase inicial, a la competencia extranjera. No se trataba de implementar una política proteccionista per se, sino de apoyar medidas que contribuyesen a promover los cambios estructurales exigidos por el desarrollo económico, sin provocar la reducción de las importaciones por debajo del volumen correspondiente a la capacidad de pagos exteriores y sin reducir el comercio mundial ni debilitar su ritmo de crecimiento.

La industrialización debería ser selectiva, es decir, los países latinoamericanos deberían promover proyectos específicos en los que se combinaran las exigencias de economicidad y el propósito de dar a las economías una mayor resistencia estructural a las fluctuaciones exteriores. No se trataba entonces de producir cualquier bien a cualquier costo. Por el contrario, razones de economicidad recomendaban continuar importando bienes cuya producción a nivel nacional resultase más costosa. Esto incluía un elemento de selectividad en el proceso de industrialización, uno de los aspectos más olvidados cuando se desarrollaron los programas nacionales de desarrollo industrial.

3. Un tercer elemento del ideario estructuralista era su confianza en la planificación como un imperativo del desarrollo. Para la CEPAL, problemas como la tendencia al desequilibrio externo, el desempleo o los desequilibrios productivos intersectoriales eran de carácter estructural. En consecuencia, confiar a las fuerzas del mercado su solución no se consideraba recomendable, no sólo porque no ayudaba a su solución sino porque, al contrario, los agudizaba. La industrialización, concebida como mecanismo para la solución de tales problemas, no podía estar orientada por el simple juego de la oferta y la demanda sino que debía ser programada y conducida por el Estado. Este debía dirigir la acumulación de capital, invertir en infraestructura y, al menos, supervisar los grandes proyectos industriales. Se requería también crear empresas públicas en aquellas actividades que superasen la capacidad de acción de la empresa privada, e incluso se sugería que se regulase la actividad de esta última. 

Para la CEPAL el financiamiento externo debía ser evaluado según su grado de funcionalidad. Las necesidades de divisas y la insuficiencia de ahorro externo en América Latina hacían necesaria la inversión extranjera en el proceso de industrialización. No obstante, deberían aceptarse sólo aquellas inversiones que en materia de costos, plazos y remesas de utilidades e intereses contribuyan efectivamente a expandir la capacidad de importación de las economías periféricas. Para la CEPAL, sin embargo, la dependencia del financiamiento externo debía ser algo temporal, pues el desarrollo nacional debía ser realizado con el ahorro interno.

4. La integración económica de los países latinoamericanos se consideraba una parte esencial de la estrategia cepalista de desarrollo. La industrialización colapsaría o no cumpliría con sus objetivos si se desarrollaba en los límites de los estrechos mercados nacionales. La integración económica permitiría desarrollar programas regionales de desarrollo industrial mediante los cuales se lograría la especialización industrial y se reduciría la sub-utilización de capital y la ineficiencia en el proceso productivo. La integración también favorecería la diversificación de las exportaciones y sería una fase de aprendizaje para los productos regionales, antes de ser sometidos a la competencia en los mercados mundiales. 

En otras palabras, la integración era parte de una estrategia de transformación productiva que fuese compatible con un incremento en la eficiencia y el desarrollo tecnológico y que, a su vez, fuese complementaria con la exportación de manufacturas. Esta transformación productiva se acompañaría con una modificación en la estructura de la demanda. Se podría, por ejemplo, reorientar el crecimiento de la industria metalmecánica hacia la producción de bienes de capital, con el objeto de aliviar el estrangulamiento externo, otorgar mayor autonomía al proceso de capitalización y fomentar el desarrollo tecnológico.

5. La CEPAL también insistía en la necesidad de promover transformaciones estructurales, como parte de su visión integral del desarrollo. Este es uno de los aspectos que distingue al estructuralismo del neoliberalismo, que concibe al desarrollo como producto de la libre concurrencia de la oferta y la demanda. Para el estructuralismo el desarrollo no es simplemente crecimiento económico sino que incluye la transformación de las estructuras productivas, demográfica, ocupacional y distributiva, lo que no es posible lograr siguiendo la receta neoliberal.

En consecuencia, la CEPAL proponía la aplicación de reformas estructurales que creasen condiciones para un desarrollo económico armónico, como por ejemplo la reforma agraria y la reforma fiscal. Mediante la reforma agraria se eliminaría los regímenes latifundistas y minifundistas de tenencia de la tierra, reduciendo así la rigidez de oferta agrícola y exceso de mano de obra. La reforma fiscal, suponía el cambio del sistema tributario para hacerlo más progresivo y dependiente del impuesto sobre la renta. Esta exigencia de reforma estructural confirmaba que para la CEPAL el desarrollo era un proceso integral; que consideraba elementos económicos, la estructura política y social y las condicionantes estructurales. 

Finalmente, la escuela estructuralista también expresó su preocupación por la dimensión social del desarrollo. Debido a la heterogeneidad estructural de las economías latinoamericanas, su tendencia al desempleo estructural y la inadecuación de la tecnología provocaba que grandes masas de población estuviesen desempleadas o sub-empleadas, además de mantener bajos niveles de capital y exigua productividad. Estos factores, a su vez, provocaban un deterioro en las condiciones de vida de la población tanto rural como urbana y, procesos migratorios del campo a la ciudad que contribuían a crear cinturones urbanos de pobreza. 

Esto fue advertido reiteradas veces por la CEPAL en estudios pioneros sobre la distribución de la pobreza o en diagnósticos sobre áreas críticas como la vivienda, salud y educación. No obstante, es menester recordar que el proyecto cepalista privilegió la industrialización y la modificación de la inserción internacional de las economías latinoamericanas como las áreas prioritarias de su programa de desarrollo. Por ello, las propuestas concretas de políticas sociales constituyeron "el eslabón débil en las propuesta cepalista".